关于年检实质审查问题的思考

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标题：关于年检实质审查问题的思考

　
　在年检工作中，书式审查因其程序简单、节约行政成本、提升行政效能等方面的显著优势，成为目前工商行政管理部门开展企业年检工作的主要模式。但是，随着经济社会的迅速发展，近年来在年检中不断发现有企业错报、漏报年检数据，甚至故意制造虚假数据以应付年检的现象。越来越多的执法人员期望进一步加大年检工作中实质审查的力度，以确保工商机关开展年检工作的权威性、准确性。但目前年检实质审查中还存在诸多问题，从而影响了这项工作的有效开展。针对这一情况，××市局对通过问题分析，提出对年检实质审查的几点思考。
　所谓年检中实质审查，是指行政机关在对企业进行年检的过程中，不仅要对参检企业提供的年检材料是否齐全，是否符合法定形式，还要对年检材料中所反映的数据是否真实，是否符合法定条件进行核实。它是工商机关行使监督检查职权的一种手段，在以往的工作中有力地弥补了单纯书式审查模式带来的种种弊端。
　一、年检实质审查的现实意义
　（一）年检实质审查是提升工商公信力的重要途径。年检以书面审查为主要工作模式，在提升行政效能方面起到了不可替代的作用，同时也大大减少了行政机关运行成本。尤其是网上年检系统的开通，使得年检工作的效率大大提升。但是，书面审查对于辨别年检材料的真实性以及在解决日常监管中的遗留问题或者核实经济户口、清除无照经营等方面，仍存在一定的局限性。同时企业发展水平参差不齐，多报、错报、虚报信息等现象十分普遍，在以往的年检中多次发现年检报告书中填写的内容与实际不符的现象。若一味轻信书式审查的工　……（快文网http://www.fanwy.cn省略1088字，正式会员可完整阅读）……
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、实地核查、询问当事人等方式，再辅以工作人员多年的工作经验来做出综合判断。这种方法在过去的工作实践中对于应付具有一定普通性的违法行为发挥了重要作用。然而，如今企业伪造数据的手段越发高明，加上部分无良中介机构为迎合企业要求出具虚假审计报告，仅靠传统的审查手段已难以应对令人眼花缭乱的数据造假。比如在对企业资本数据进行审查时，工作人员通常比较关注其他应付款、其他应收款、应付账款、应收账款等项目，对其他项目关注较少。
　（二）审查程序的缺失。据统计，该市启动实质审查程序的案件不到所有年检企业数量的千分之五，说明有许多年检案件虽然经历了对年检材料实质内容的核实，却没有履行必要的审查程序。关于企业启动实质审查的程序要求，《企业年度检验办法》仅做了实施核查人数方面的规定，但就实质审查具体操作等方面还存在大量真空区域。如实施实质审查的应经历哪些步骤或环节；启动实质审查是否需履行相应的审批手续；工商机关可以采取哪些审查核实手段或方式；实质审查的审查期限是多少长时间；实质审查程序与行政处罚程序及年检程序如何衔接；启动实质审查程序是否需要履行对当事人的告知义务以及如何履行；实质审查后形成的文件材料是否与本年度的年检档案一同归档还是分别保存等等。在实践中，由于程序规则的缺乏，各地对这些问题的理解和处理也不一致，滋长了实质审查只注重实体而忽视程序的不良风气，当事人的权益难以得到真正意义上的保护。
　（三）审查启动的随意性。由于《企业年度检验办法》对实质审查规定甚少，故实质审查的启动条件等问题也成为困扰工商机关的一个重要方面。《企业年度检验办法》对启动条件的规定相当模糊，仅用“需要”二字予以表述。众所周知，实践中对“需要”的判断权掌握在工商机关手中。由于法律法规对实质审查的启动无明确的要件要求，负责年检的机构或者承担具体工作的人员便拥有了极大的_裁量空间，相同情况下可以灵活掌握区别对待，执法的公平性受到挑战，工商机关执法的风险增加，甚至滋生权力寻租、职权滥用等现象。
　（四）审查范围的扩大化。实质审查应当针对哪些内容，审查应当深入到何种程度，常常存在不同理解。一种理解为，年检是对企业登记事项有关的情况进行检查，故核实应当仅仅集中在名称、住所、资本等登记事项方面。另一种理解认为，《企业年度检验办法》规定了对“登记事项、备案事项的有关内容”进行书式审查，那么除此之外的其他内容可囊括到实质审查的范围之内，而且“经营情况”属于年检时应当提交的材料之一，所以对“经营情况”的审查将不可避免地涉及到登记以外的事项。笔者更倾向于第一种意见，但是历年来通过年检实质审查而发现的案源并不仅仅限于登记事项违法案件，还有商业贿赂、商标侵权、伪造产品产地等类型的案件。工商机关发现违法行为当然不应该坐视不理，但是这种现象也从另一个侧面反映出实践中实质审查的应用范围正在扩大化。审查范围无界定势必无法有效限定审查的深度和广度，诱使其无限延伸，甚至滋生“只要查，就一定能查出问题”的违法推定思想。
　三、完善年检实质审查的建议
　（一）完善年检工作规则，充实实质审查的法律依据。实质审查广泛应用于甄别年检数据材料的真伪和企业登记事项的核实工作中，其法律依据可以追溯至《行政许可法》对行政机关在申请材料的审查义务中，但由于其唯一的直接依据《企业年度检验办法》规定的太笼统，所以给该项工作的执行留下了太多的法律空白。笔者建议可以从省级规范性文件入手，对年检中实质审查的实体和程序等做出明确规定，以解决执法依据的问题。
　一是细化实质审查的程序。建立一套行之有效的实质审查程序体系，从启动、实施、告知、决定、中止、终止、送达等环节制定具有可操作性的程序规则。实质审查应当经过必要的审批程序，从可操作性的角度看，启动实质审查至少应当由年检机构的负责人批准；明确合理的审查时限，从保障行政效率的角度看，实质审查的审查期限不宜过长，过长的审查时限将影响年检工作的效率，故审查时限至多不应超过一个月；做好与行政处罚程序及年检程序衔接，当启动行政处罚程序后年检应当暂时中止，等待行政处罚做出决定之后再恢复年检；切实履行审查中对当事人的告知义务，履行的情况应当记录在案或者由当事人签字确认。
　二是明确实质审查的启动标准。对启动实质审查的条件做出明确限制，非因法定原因不得随意启动实质审查。笔者认为可以从以下几方面约束其启动条件：第一，提交年检的材料涉嫌有不实之处时可以启动，如年检报告书中提交的对外投资情况、分支机构情况、出资情况等数据与电脑机读数据不一致，实际的经营地址与登记不相符，或者复印资料有涂改痕迹等等；第二，初审时发现警示信息可以启动，如法定代表人出现在黑名单信息中或者企业有未执行的行政处罚事项；第三，资本数据有瑕疵的可以启动，如企业的财务报表中与注册资本密切相关的项目有明显异动或者审计报表出现错误、财务报表中年初数与上年度的年末数不一致等情况；第四，对查无下落、长期停业的企业可以启动，此类企业未按规定参加年检，必须经过实地检查，确认确实不再具备经营条件和经营资格，方可强制退出市场。
　（二）改革年检工作机制，加强实质审查的部门联动。一是与责任区监管相结合。将年检工作与责任区监管有机地结合起来，把企业年检实地调查项目融合到责任区巡查工 ……（未完，全文共5877字，当前只显示2830字，请阅读下面提示信息。收藏关于年检实质审查问题的思考）

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