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| 标题：中国对非经济外交面临的挑战及政策工具创新 |
中国对非经济外交面临的挑战及政策工具创新 外交学院刘曙光 郭宏宇 崔绍忠 非洲是我国传统的友好地区，也是我国外交的战略后方[ 历史表明，中国的国际环境越是恶化，非洲在中国外交战略中的地位就越重要。参见罗建波：《中国对非洲外交：战略与对策》，《新远见》2012年第5期，第21-25页。]。进入21世纪之后，我国与非洲的友好合作关系进一步强化。2006年初，我国政府发布《中国对非洲政策文件》，将中非关系定位为新型战略伙伴关系。同年的中非合作论坛北京峰会上，这一新型战略伙伴关系成为中国和非洲国家的重大战略共识，标志着中非合作进入新的阶段。近年来，中非经贸合作快速发展，中国对非援助的领域与规模不断增加，非洲与西方国家经历着政治动荡与金融危机，新的困难与机遇不断出现，如何在新形势下推动中非互利合作成为我国对非经济外交的关键性问题。目前，非洲面临的首要难题是发展，为获得发展所需的良好外部环境，非洲需要打破依赖初级产品出口的不利分工格局，改变长期严重依赖外援的局面；为突破发展所面临的瓶颈，非洲需要通过引进资金和技术，提高劳动力就业能力并增加就业机会；为实现发展的可持续性，非洲需要发展新兴产业，提升产业结构，增强自身发展能力。由于我国的经济实力不断增强，怀有强烈发展愿望的非洲必然会加强与我国的合作。同样，中国的发展也离不开非洲，为打破西方国家所建立的旧经济秩序，我国必须与包括非洲在内的发展中国家加强团结；为在全球事务中发挥我国的作用，我国也必须加强与非洲国家的合作，这就为中非大力开展经济外交活动提供了广阔的舞台。尤其在发达国家重新重视非洲、新兴国家纷纷走进非洲的新形势下，我国应该比以往更加重视对非经济外交工作。本课题旨在对当前的中国对非经济外交工作进行全面研究和梳理，探讨面临的问题与机遇，力求提出务实的政策建议，进一步推动中非互利合作。 一、我国对非经济外交工作的历史与现状 （一）我国对非经济外交的发展趋势：从单一目标到多元目标 经济外交是一国外交活动中的重要组成部分，包括以经济活动为手段的外交活动和以经济利益为目的的外交活动，前者以对外援助为典型，后者包括促成关系国计民生的重大合作项目、参与应对国际金融危机的国际合作和推进国际金融体系改革等外交活动。[ 杨洁篪：《维护世界和平 促进共同发展——纪念新中国外交60周年》，《求是》，2009年第19期] 就此而言，经济外交的目标可以是多元化的。从经济外交目标的演变，可以将建国以来我国对非经济外交的发展历程划分为以下四个阶段：[ 学界对中非关系阶段的划分大体一致，仅在细节处有所差别。参见张永蓬：《当代中非关系发展阶段划分之我见》，《西亚非洲》2007年第1期，第54-60页；王晓波：《当代中国外交历史分期问题述评》，延边大学学报(社会科学版) 2010年第12期，第69-74。] 第一阶段是1949-1954年，是无经济外交目标时期。这一时期的中非经贸关系主要是自发的民间贸易往来，不涉及国与国之间的外交活动，也不存在特定的外交诉求。 第二阶段是1955-1979年，这一阶段的对非经济外交主要是追求政治目标。援助是中国与非洲国家经济交往的主要内容，贸易则很少，且几乎不存在投资。国家层面经济交往的主要目标为促进或巩固政治同盟，主要表现为因共同反抗西方霸权，争取独立自主的政治诉求而提供的经济援助。即使援助规模在后期所有调整，也主要是为与我国国力相匹配，而非追求自身的经济利益。 第三阶段是1980-1999年，这一阶段的政治目标逐渐弱化，经济目标逐渐显现。尽管1980-1989年、1990-1999年这两个时期中非贸易关系存在较大变化，但是，这两个时期的共同指导思想是务实外交。一方面，中国对非洲的援助和中非贸易不再完全基于政治上的考虑，而是将援助与投资、贸易和其他互利合作相结合；另一方面，由于贸易和投资的增加，贸易和投资领域的潜在冲突开始出现。因此，对贸易和投资领域的冲突进行协调逐渐成为对非经济外交的重要内容。 第四阶段是2000年至今，是政治目标与经济目标并重的时期。由于以美国、日本为代表的发达国家和以印度、韩国为代表的新兴国家均将非洲作为 ……（快文网http://www.fanwy.cn省略2885字，正式会员可完整阅读）…… 第一，非洲更重视与新兴国家的贸易合作。多数非洲国家的经济高度依赖初级产品出口，并且与发达国家的贸易在总贸易额中占有非常高的比重[ 北非60%的出口创汇都来自与欧盟的贸易，而南部非洲国家制造业1/3的利润依赖于欧洲市场。参见苑基荣：《欧债危机深度波及非洲》，《人民日报》2012年6月5日，第 022 版]。但是在欧债危机爆发后，非洲出口欧洲的商品和矿产品大幅减少[ 苑基荣：《欧债危机深度波及非洲》，《人民日报》2012年6月5日，第 022 版]，与之相反，新兴国家受欧债危机冲击较小，可以保持对非洲初级产品的需求。这就使得非洲国家更加重视与新兴国家的贸易合作，为非洲初级产品寻求市场。 第二，非洲与新兴国家的投资合作需求增加。非洲初级产品出口的萎缩降低了矿山开采等产业的利润，再加上欧债危机导致的资金短缺，使这些行业面临后续投资减少或者现有投资退出的压力。这些行业的现有投资大量来自发达国家，所以非洲与发达国家的投资合作呈现萎缩态势。此外，欧债危机也增加了非洲银行业的风险，降低了国际投资者对非洲投资的信心，流入非洲市场的国际资金呈下降趋势，并导致许多非洲国家推迟从国际股市融资。为避免资本流失激起更严重的就业问题，非洲国家比以往更倾向于和新兴国家投资合作，以恢复西方资本退出而关停或减产的行业。[ 赞比亚的卢安夏矿区是一个典型的例子。卢安夏铜矿是赞比亚重要的矿山之一，但是受国际金融危机影响，有色金属价格大幅下降，导致卢安夏铜业公司于2008年12月全面停产，原控股股东恩雅控股公司（Enya BV Holdings）受自身规模限制，难以抵御铜价下跌的影响，于当年底宣布退出。为恢复生产，解决当地的就业问题，赞比亚政府宣布进行国际招标。2009年4月，中国有色集团向赞比亚政府递交了对卢安夏铜业公司股权收购、复产、复建的一揽子收购方案，并于6月6日正式签署卢安夏铜业公司股权转让协议。] 第三，非洲对新兴国家的援助需求增加。欧债危机对援助的影响较为显著，欧洲主要援非国家（如意大利、法国和爱尔兰）都在减少对非双边援助，未来几年非洲国家预期接受来自欧洲的援助将会大幅减少[ 《欧债危机深度波及非洲》，http://finance.ifeng.com/roll/20120611/6591365.shtml]。与之相反，新兴国家的援助方式、援助理念赢得了非洲各国的认可和推崇[ 胡美：《新兴援助者与非洲发展》，《现代国际关系》2011年第4期，第22-28页。]，并且由于受到欧债危机的冲击较小，新兴国家也有能力向非洲提供稳定的援助，因此，非洲国家将寻求援助的目光转向新兴国家。 2．以经济为手段的外交影响力日益增强 在欧债危机的冲击之下，摆脱不利的国际经济形势成为非洲国家不得不直面的重要问题，这使得经济手段会发挥比过去更强的外交影响力。 第一，援助与经贸合作将产生比以往更好的效果。这有着三方面的原因：其一，更有利于增进中非友谊。非洲国家一直强调中非之间的“患难之交”，危机时期的援助与合作可以凸显中国与西方国家对非态度的明显差异，表明中国尽力满足非洲援助需求的真诚和能力，打破西方所宣传的“资源掠夺论”。其二，更有利于我国企业降低对非投资成本。非洲国家鼓励各国在非洲投资领域相互竞争，以获得更多的利益。但是，欧债危机使得一些西方企业因资金原因退出竞争，减少了我国与非洲经贸合作的外部竞争压力，使我国企业能够获得更优惠的投资条件。其三，可抵消国际市场价格波动幅度增大的风险。由于非洲呈现单一经济结构，而我国有着巨大的初级产品需求，所以中国与非洲的经济发展均面临初级产品国际市场价格波动的风险。欧债危机使得国际市场价格波动剧烈，中国与非洲面临的风险均有所增加。通过经贸合作，中非之间可以锁定交易价格，避免因国际市场价格频繁波动造成损失。 第二，中国企业对中非外交的影响力日益增强。为防止外资流出本国，保证本国的就业与经济发展，非洲国家的政府会加强与外国大型企业的往来，劝说企业留在非洲，并试图使这些企业在本国经济复苏中发挥更大的作用。这使得中国对非投资企业的高层管理人员与非洲政府_的接触更为频繁，可以在中非政治、经济合作中发挥更大的协调作用。 （二）民主化浪潮的冲击 1．经济外交的政治风险增加 非洲的政局动荡会对经济外交的效果产生较大影响。长期以来，我国对非洲的影响主要通过高层交往实现，这在政局稳定时可以起到非常好的效果。但是，在金融危机冲击之下，高层外交的影响力可能下降。非洲国家已经历多次民主化浪潮，政治分权程度逐步增加，中央政府的影响力逐步下降。非洲国家中央政府的主要经济来源是在初级产品中分得的利润，金融危机导致初级产品出口的下降，中央政府分得的利润也在下降，导致其资金实力下降，并进一步降低对政治与经济的控制力。即使不存在_更迭，原有的中央政府也受制于基层政府与民众要求重新分配利润的压力，难以履行原有的外交承诺。这是我国当前对非经济外交面临的主要政治风险。 北非动荡与选举年带来了非洲新的民主化浪潮，政治风险进一步增加。上一次国际民主化浪潮被称为“第三波民主化浪潮”[ “第三波民主化浪潮”由美国的塞缪尔·亨廷顿的一本书而得名。亨廷顿写道：“民主化的运动是一项全政治协商会议性的运动。在 15 年中，民主化的波涛席卷了南美，横贯拉丁美洲，来到了亚洲，冲垮了苏联集团的专制_。”目前，“第三波民主化浪潮”已经消退，但是，北非动荡使一些学者产生“第四波民主化浪潮”可能到来的猜测。]，在苏联解体时产生，目前已经消退。随着北非国家的政治动荡，一些学者猜测民主化变革可能会蔓延至撒哈拉以南的非洲，导致“第四波民主化浪潮”的产生。这一猜测主要基于撒哈拉以南非洲与北非的相似之处，如资源收益未能惠及全民、经济发展依赖资源出口和长期存在的强人政治。在一些北非国家_旧_的示范作用发达国家的推动下，其他非洲国家很可能也爆发类似的政治动荡，如布基纳法索已经发生了__活动。非洲的“选举年”助长了民主化浪潮，加纳、塞内加尔、肯尼亚、马里、马达加斯加、塞拉利昂等国都预定举行总统大选。安哥拉也在筹备议会选举，胜选政党的领导人将成为该国总统。[ 欧亚咨询集团：《2011 年全球政治风险评估报告》]这使得这些国家在民主浪潮冲击下产生政治波动乃至政治走势全面转向的可能性大幅上升。在民主化浪潮下，新政府与原有政府的政治倾向、执政思路会有较大差异甚至完全相反，已有的经贸合作也会因此而受到冲击。其中，未形成法律文件的经贸合作将面临更大的政治风险。 2．新经济外交领域日趋重要 民主化浪潮使得非洲国家的政局变得复杂，并催生新的经济外交领域，这些经济外交领域正逐渐在对非经济外交中占据重要地位。 第一，与在野党的经济外交日趋重要。长期以来，我国的经济外交工作对象集中于执政党，以促成经贸合作协议的签订，并以援助等方式促成政治合作。但是，随着民主化浪潮的推进，长期在位的执政党将逐渐丧失原有的统治地位，各党派轮流执政将成为一些非洲国家的政治常态。由于新执政党在选举或执政初期会采用与上任政府相反的激进政策，所以一旦政党更迭的周期小于经贸合作谈判的周期，谈判的难度将增加，甚至存在谈判破裂或毁约的可能。为避免新执政党对原执政党经贸合作意向或方案的全盘否定，在与执政党友好协商的同时，我国不得不注重与在野党的接触，影响在野党的经济纲领，培养在野党的对华友好感情和经济合作愿望。 第二，与非政府组织的经济外交日趋重要。民主化浪潮使得非洲国家中央政府的影响力下降，而非政府组织由于其“专业”与“中立”姿态，在舆论宣传上占据有利地位，对民众和政策具有更强的影响力。目前，非洲国家存在大量的非政府组织，在非洲政治、经济事务中具有较高的话语权，不但对当前政府的政策产生影响，对未来政府的政策也会产生影响。为维护我国在非洲的良好国家形象与国家利益，我国不得不重视与非政府组织在经济事务方面的交流与沟通，通过非政府组织推动我国与非洲国家的经贸合作。 第三，投资保护协定的谈判与签署日趋重要。随着民主化进程的推进，非洲国家的_更迭加快，投资中的政治风险也大幅上升。驻非企业的投资项目，可能被现任政府否决或拖延。虽然投资中的政治风险可以通过保险等市场化机制解决，但是海外投资保险面临的最大困难是双边投资保护协定（BIT）的缺失。没有双边投资保护协定，“外交保护权”并不足以支持保险公司在理赔后实施代位求偿，保险机制也难以发挥作用。因此，为克服政治风险，除了需要建立与新政府的友好关系，我国还不得不与非洲国家签订双边投资保护协定，尤其对于政治动荡较大的国家更是如此。 （三）西方舆论的压力 1．正常的经贸往来遭到舆论指责 从20世纪90年代开始，西方发达国家开始重视与非洲的关系，一方面提高对非洲的援助，另一方面，积极开展舆论宣传。西方国家为自己塑造民主、人权的形象，以尽可能拉近与非洲的距离，获取非洲国家的支持，并与非洲进行一定的合作。与之相比，我国在非洲的舆论宣传工作力度不够，对于中国企业自身存在的一些问题，西方媒体进行了负面的夸大宣传，对中国企业进行“妖魔化”报道，即使是我国与非洲的正常经贸往来，西方舆论也从各种政治、经济角度进行指责[ 一些西方学者认为，中国的“非洲热”对非洲构成威胁：第一，中国侵占非洲土地，掠夺自然资源，使其再殖民化；第二，中国不关注非洲的民主、人权、良政和环境；第三，中国产品的涌入使当地企业和产品陷入困境；第四，中国企业带着本国劳动力来到非洲，很少雇佣当地劳工；第五，中国无条件提供贷款，增加非洲国家的债务负担。参见[中非]蒂埃里·班吉著，肖晗等译：《中国，非洲新的发展伙伴——欧洲特权在黑色大陆上趋于终结？》，世界知识出版社，2011，第2页。]。 在西方的舆论宣传下，正常的劳资纠纷演变为反华情绪。虽然劳资纠纷问题在其他国家的驻非企业中也存在，但是西方长期的舆论指责加深了非洲人民对中国企业的负面印象，而中国企业无法对媒体产生有力的影响。加上中国企业确实也存在一些问题，所以中国企业成为劳资纠纷的焦点与前沿。在竞选期间，政治指责尤其严重。由于如何对待外资往往成为竞选双方相互攻讦的焦点，所以，中国企业往往在西方媒体_下成为重点抨击的对象。为树立并保持良好的企业形象，企业不得不在工资方面做出较大让步，并以承担更多社会责任的方式来改善与当地居民的关系。而这些工作都需要企业承担大量的人力与物力，直接增加我国企业在非洲的运营成本。 2．不干涉对方内政原则受到抨击 我国不干涉对方内政的外交原则也受到更大的抨击。长期以来，我国对非经济外交坚持互不干涉内政的原则，不附加政治条件成为对非援助与经贸往来的优势。但是，在西方舆论解读下，这些原则不再是给非洲国家自我发展的空间，而是中国放弃非洲的标志。在课题组对非洲非政府组织的访谈中，非洲学者表示希望中国改变“不干涉内政”的对非政策，在“不干涉内政”的基础上适当增加“积极参与”的成分，并认为从长期来看，中国“不干涉内政”的对非政策会产生非洲国家的_情绪。非洲学者的意见在一定程度上也反映着西方舆论影响下的非洲国家民众态度，虽然这不意味着我国需要改变不干涉对方内政的外交原则，但是我国迫切需要打破亲西方媒体对舆论的垄断，以使中非经济合作能有良好的舆论环境。 三、中非经济外交各领域面临的主要问题 贸易、投资和援助是经济外交的主要领域，下面对这三个领域存在的问题分别进行分析。 （一）对非贸易存在的问题 中非贸易结构是由中非各自的比较优势和经济发展阶段决定的，是中非双方优势互补、互通有无的表现，符合中非现阶段经济发展要求，有力地推动了中国与非洲国家的经济发展，但是，现有产业分工格局与中国产品的超强竞争力仍然导致中非之间的潜在冲突。 1．不尽合理的贸易结构引发资源掠夺质疑 从贸易结构上来说，中非贸易是典型的“工业制成品——矿产品”单一性贸易结构。中国对非洲主要出口商品是工业制成品，非洲对中国主要出口商品为矿产品。2011年1-10月，中国共对非洲出口机电产品286.4亿美元，增长14.7%，占同期中国对非洲出口总额的47.9%，稳居主导地位。而进口主要为资源类产品，前10个月分别进口原油、铁矿砂、未锻造铜及铜材390.9亿美元、60.1亿美元、32.5亿美元，占同期中国自非洲进口总额的65.4%。[ 周浩等：《中非贸易：历史性跨越》，《中国海关》2012年第12期。] 这种贸易分工格局是原有国际分工格局的延续，尽管符合非洲与中国的比较优势，却使得非洲始终处于产业链的低端。随着中非贸易的迅速发展，越来越多的非洲国家都意识到，基于比较优势而形成的传统分工格局，不利于非洲国家摆脱原料出口地的地位，同时，在西方媒体和很多非洲国家政客的_下，非洲国家对中国从非洲获取资源不断提出质疑。我们在访谈中发现，资源型国家往往更容易发生冲突，这与不尽合理的贸易结构不能说没有关联。 2．部分国家的产业保护政策带来贸易保护 非洲国家一直受到“短缺经济”的困扰。在对外实行开放，对内实行私有化改革后，由于缺乏政府的适当保护，曾经存在过的简单工业在面临激烈的国际竞争中纷纷倒闭、破产。这导致非洲大部分国家的“短缺经济”问题在私有化之后依然非常严重。虽然非洲大部分国家不生产工业制 ……（未完，全文共31156字，当前只显示7500字，请阅读下面提示信息。收藏中国对非经济外交面临的挑战及政策工具创新） 上一篇：中非联合研究交流计划研究项目专题研究报告 下一篇：新兴大国对非合作比较中国国际问题研究所 相关栏目：教师 党务讲话 |
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