在全市财政系统深化零基预算改革暨2024年度财会业务培训会上的辅导报告
同志们：
按照党的二十届三中全会提出的“深化零基预算改革。完善国有资本经营预算和绩效评价制度，加强公共服务绩效管理，强化事前功能评估”的要求，财政部部长蓝佛安表示“支出上深化零基预算改革，管理上更加突出绩效导向”，为我国下一步完善预算编制、推进财政科学管理指明了清晰路径。今天，我们在这里召开全市财政系统深化零基预算改革暨2024年度财会业务培训会，目的是为了深入贯彻落实党的二十大精神和中央经济工作会议精神，进一步提高财政财务管理科学化、精细化、制度化管理水平。下面，我将围绕“深化零基预算改革 筑牢财政科学管理根基”这一主题，与大家共同探讨和交流。
一、零基预算的起源与应用
无论是企业还是政府，在编制预算时一般以上年实际收入和支出为基础，综合考虑下一年度的变化情况，编制出下年度的收支预算。但实践中，实际执行结果并不一定合理，有些开支项目可能会由于已经完成而不再需要安排资金，还有些政策和项目在执行了一段时间后，已经不再需要政策支持或那么多的资金。为解决这些问题，零基预算应运而生。顾名思义，零基预算就是不考虑过去的预算项目和收支水平，以零为基点编制预算，具体而言就是不受以往预算安排情况的影响，一切从实际需要出发，逐项审议预算年度内各项费用的内容及其开支标准，结合财力状况，在综合平衡的基础上编制预算的方法。
（一）零基预算的起源。上世纪70年代在美国出现了零基预算（ZeroBaseBudget）改革探索，每一年都对全部拨款重新进行审核，以实现控制政府开支的目标。从1972年起，佐治亚州州长吉米·卡特借鉴私营部门得克萨斯仪器公司的成功经验，在全州65个行政部门实行零基预算。卡特担任美国总统之后，联邦政府决定从1978—1979财政年度起全面采用零基预算编制方法，不仅针对新增开支进行全面 ……（快文网http://www.fanwy.cn省略1323字，正式会员可完整阅读）…… 。审查重点主要包括效率审查和战略审查。效率审查，即对现有支出或项目的实施方式进行审查，关注流程设计、组织实施等方面是否存在资金浪费、低效无效等问题，在不改变原有支出提供的公共产品或服务（即产出）的情况下提出节支建议；战略（政策）审查，即通过找出与国家宏观战略不符、绩效较差或优先次序较低的项目和政策，提出削减开支方案。例如，2010年荷兰选取20项重大政策实行战略审查，目的是提出在未来四年内压缩20%支出的方案。比较来看，仅依靠效率审查难以达到大幅、快速削减开支的目标，实际削减幅度很少能超过2%。实践中，各国通常将二者结合使用，并将战略审查作为预算支出审查的重点。
（二）支出审查范围。一是综合性审查。不受限于任何预设的审查主题或支出事项，要求所有部门和机构全面审查其预算项目和服务，精简内部操作，提出尽可能实用的节支方案，多被应用于满足财政困难时期削减赤字的需要。例如，英国2010—2014年实行综合支出审查（Comprehensivespendingreview,简称“CSR”），被称为“全面彻底的（由根到枝）”的审查，几乎涵盖了法定支出、对地方的转移支付等在内的所有事项，通过审查削减了部门预算总支出（医疗和海外援助除外）的19%。二是选择性审查。针对特定领域或对象，对特定项目、流程、机构等的审查，将关注度较高和存在争议的事项（如环境保护、公共健康等）作为重点，通常通过周期式滚动审查方式覆盖所有审查对象。例如，2008—2010年期间，加拿大政府组织的预算支出审查，每年会覆盖1/3的联邦政府机构。比较而言，选择性审查是一种渐进的再分配方式，适合于对财政支出的常规限制，更容易被各方接受，但若只采用选择性审查可能会忽略重要节支对象。综合性审查覆盖全面，可在短期内起到大幅削减总支出、调整支出结构的作用，但实施成本高、难度大。
（三）支出审查维度。从审查维度上看，纵向上包括结余审查和管理审查、横向上包括部门审查和跨部门审查。结余审查是一种财政整顿活动，主要通过对部门和项目结余的分析，削减支出规模；管理审查旨在评估项目和机构职能，以确保两者之间保持相关性、有效性和可负担性；部门审查的范围较小，一般一次审查一个部门，或同时审查多个部门，但每个部门单独审查；跨部门的横向审查范围较大，涵盖一系列由多个部门或机构共同实施或提供服务的相互关联的政策及项目群。
（四）组织方式。预算支出审查可以采取自下而上、自上而下以及上下联合三种方式。一是自下而上，即先由支出部门内部自评，确定节支方案后再呈报财政部门，英国、爱尔兰和加拿大等采用这种方式。例如，英国综合支出审查（CSR）主要由各支出部门自行设计，自我评价后提交财政部；财政部审核后，可以提出新的方案，再由内阁公共开支委员会统一负责评审。二是自上而下，主要由财政部门主导并独立提出资金削减方案，部门很少参与。法国在公共政策全面修订期间采取了这种方式。三是上下联合，一般由财政部和支出部门共同完成审查和方案制定工作。荷兰和丹麦主要采用这种方式。经验表明，单纯采用自上而下的预算支出审查方法往往难以奏效，因为如果支出部门对需要自己执行的节支措施不理解或不认同，实施中会面临重重困难，效果也不理想。因此，各国多采用自下而上或联合审查的方法，以使支出部门在确定节支方案的过程中发挥积极作用。各国预算决策部门会全程参与审查，支出部门提出的削减方案在提交行政领导最终决策前，预算决策部门要严格履行监督程序并提出评审意见和削减方案，这将作为预算决策的关键依据。
（五）成效和挑战。OECD国家开展的预算支出审查，在应对后金融危机时代财政可持续性的挑战，削减财政赤字，保障国家和政府部门跨周期战略目标及任务实现等方面取得了积极成效。但从各国实践看，预算支出审查也存在一些亟待破解的难题：一是如何把握好预算支出审查的力度和节奏，避免应急式、运动式审查，使审查结果在优化财政支出结构方面发挥更大作用；二是如何更加科学地设计绩效指标和审查方法，区分评价对象自身和外部因素对项目执行结果的影响，使审查结果更加客观公正。
三、我国零基预算的实践探索
政府预算本身就是一种资金收支计划。编制预算是加强预算管理、合理分配政府资金的关键环节。要使政府资金使用高效，首先预算编制必须科学合理、切实可行。20世纪90年代以来，随着社会主义市场经济_的逐步完善和政府预算规模的扩大，社会各界对财政科学管理的呼声越来越高，我国预算编制方法不断完善，先后出现两次零基预算改革尝试。
（一）20世纪90年代首次自发性探索。上世纪80年代中期，我国财政理论界和实践部门对美国零基预算做法进行研究。90年代初期，我国财政收支矛盾比较尖锐，与此同时预算管理还比较粗放，不能够适应建立社会主义市场经济的要求。按照基数法安排预算不科学、不规范、不合理，不仅导致分配不公，还造成财政支出只增不减，超过财政的承受能力，加剧财政困难。为解决上述弊端，90年代中期，安徽、河南、海南、湖北、云南、深圳等省份省（市）级财政部门以及湖南、河南等省份一些市县试行了零基预算编制法，取得了一些成绩和经验。国家统计局等一些中央部门也进行了这方面的尝试。
总体上，我国此次零基预算试点与国外零基预算改革在方向上是一致的，对于加强预算管理而言是有益的探索。通过试行零基预算摸清了部门的全面情况，使财政部门心中有数，比按传统的编制预算方法更为严格。同时，强化了财政部门和各行政事业单位认真核算、严格管理、注重财政资金使用效益和平衡的意识，提高了预算管理水平。
然而受客观条件所限，首次零基预算试点的一些编制方法比较粗糙，持续时间较短。有的部门和单位对实行零基预算在认识上还不尽一致。试行零基预算以后，虽然对预算支出编制实施了一定控制，但由于缺乏对政策和项目支出评估的科学方法和标准体系，没有按照轻重缓急对一揽子决策进行排序，加之缺乏编制预算时所需要的基础数据和信息系统、对支出执行的监督和约束不理想，零基预算在实际操作中的科学性和实效性打了折扣。
（二）2015年以来新一轮零基预算试点。2015年新修订的预算法提出各级预算应当遵循“统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则”。面对财政收入增速下降、支出刚性不断增长的现实矛盾，广东、陕西、天津、上海、甘肃、山东、广西、安徽、吉林等省份纷纷开展新一轮零基预算实践探索，通过在预算编制环节节减支出、优化支出结构，推动“集中财力 ……（未完，全文共7146字，当前只显示3441字，请阅读下面提示信息。收藏在全市财政系统深化零基预算改革暨2024年度财会业务培训会上的辅导报告）
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