浅析“以票控税”的存在问题及对策

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标题：浅析“以票控税”的存在问题及对策

　
　
　税务机关为有效掌控税源和做好基础性的税源监督工作，以票控税或称以票管税应当是主抓手之一，也是被税收实践所证明的行之有效的手段。笔者想从狭义和广义两个角度，主要围绕地税系统的征管实际，分行业按税种地展开对以票控税的方法、程序、质效等进行浅析、评估，通过查摆存在问题并分析其产生的原因，总结归纳其成功的经验做法，但核心是寻找其有效对策，从根本上实现以票控税作用最大化。
　一、目前现状及存在问题
　各级地税机关为防止地方税收的跑、冒、滴、漏，从加强发票、税票等合法有效票证的制度建设入手，通过对其印制、领购、开具、保管、核销、处罚等诸多环节来规范管理，起到了相对把控税源的作用，以票控税的成效较为显著。
　（一）以票控税在实施中的积极效应
　一是自开、代开票纳税人的票据开具日益规范。对符合自开票条件的帐证齐全的金融业（依据《商业银行法》、《票据法》主要使用其行业专门票据为主）、保险业（保险代理属服务业现使用地税服务业通用发票）、邮政电讯业、建筑安装业、房地产开发等行业，发票的开具均实现网上开票；对不具备自开票条件的代开票纳税人也都有严格规定和管理要求，如：建筑安装业代开发票时，除要提供相关的手续和证明外，必须先要在征管系统中先作专门的“项目登记”（50万元以上），否则建安发票开不出来。
　二是发票的发售、核销和处罚等关节点的把控基本到位。如对非查账征收的个体工商户，依据定额，对其发票实行限量发售，连续三个月超出定额用票量达到一定比例（一般超20-30%）的，必须调高定额；发票的核销程序与处罚的具体额度标准都有具体的量化标准，如丢失一本（25份）限额发票，除要进行登报声明遗失外，按开具的　……（快文网http://www.fanwy.cn省略1202字，正式会员可完整阅读）……　

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作用。如：由于各地企业所得税附征率实际执行不统一，造成“洼地效应”，有的建筑安装业户异地施工时，按照规定应开具《外经证》，营业税等就地缴纳，企业所得税回原地缴纳，但有的纳税人就不开《外经证》了，而在劳务发生地开票附征企业所得税。同一地区由于制定和实际执行中的政策偏差无形中给纳税人与有机可乘。
　三是制约以票控税的客观因素还大量存在。
　首先，突出表现在纳税人的诚信纳税意识和公民的_理念都相对薄弱上。一方面娱乐业和餐饮服务业、广告业等纳税人违章借用同行业发票、使用国税商业零售发票、假发票、推脱搪塞拒不提供发票较为普遍；另一反面，广大消费者为在消费时能多打折扣讨一点实惠，大多不主动索取发票。
　其次，地税机关的发票的检查力度跟不上，在基层机关中没有设立专门的发票管理机构，加之人均管户多，管理员日常多是在办公室电话催报催缴多，没有时间下户实际评估检查，发票的专项检查和日常检查不能正常开展。
　再次是大量的现金交易、电子商务等普遍存在的情况下，造成征纳双方信息不对称，以票控税工作难以施展其功效。
　四是以票控税的科技支撑有待加强。国税部门对增值税专用发票管理采取了许多新措施，实施金税工程，建立了全国协查系统。但对地税机关的普通发票的管理措施和手段相对滞后，无论是防伪水平，还是发票询查系统，都与专用发票有很大差距。此外，目前各基层分局（管理科）在推行税控机方面也存在诸多问题：1、税控机本身价格（近3000元）及维修和养护成本较高，无形中增加了纳税人的纳税成本；2、纳税人本身有自主开发的销售软件支撑的内部收款机，既使用方便，又能少计少报收入；据我们调查原有的使用户，即使购买或使用时，不是束之高阁，就是所谓出现“故障”；3、各级地税机关对推行税控装置都有畏难情绪，积极性不高。
　二、加强以票控税的主要措施和设想
　综合以上分析，以票控税客观上要求我们必须采取有效措施，与时俱进，创新思维，笔者想从广义的角度并结合各行业税收管理的不同特点来浅析以票控税。
　 ————按行业来探究：
　（一）金融保险业、邮政电讯业：
　由于其自身的行业管理的特殊性，目前不需对其自开票（保险业代理服务的营业税、个税除外）关注太多，但对其企业取得的发票重点检查即可。
　（二）文化体育业：
　可借鉴大连市地方税务局2010年第3号公告的《大连市地方税务局门票管理办法（实行）》办法，结合我市实际来加强对我市行政区域内提供的表演、播映或其他文化业、体育业等应税劳务及经营游览、展览、旅游、游乐或娱乐等场所门票（属于普通发票管理范围）管理，从各类门票的印制调拨、领购、缴销、违章处罚等环节抓规范，使我市文化体育业管理上台阶。
　（三）交通运输业：
　定期（按月或至少一个季度）由税政、法规或督察内审处牵头，对各县区、市区各分局，但重点是县区局的自、代票纳税人，从其资格审查、实际运力、发票开具、税款缴纳、欠税追缴等加强专项督查，定期通报，对存在问题，除及时整改外，必须严格按《责任追究办法》有关规定追究当事人和有关领导的责任，
　（四）建筑安装业：
　一是对超50万元(主要针对代开票户)必须在系统做“项目登记”外，主要加强对自开票纳税人的日常网上发票的突击检查和房地产业以及与在建设、国土等有关有立项和备案的甲方建设单位取得的建筑安装发票的检查，及时发现有无此类假发票，从而从源头上遏制建筑安装业的征管漏洞。
　二是在各季度、半年或年底前由市局组织政治业务素质过硬的精干力量对各县区的大额建筑安装业票开具的业务真实性和发票的真伪进行系统的甄别与评估。
　三是各基层分局（各管理科）结合城市化和新农村建设，研究制定对农村的建筑游击队和活跃在城乡的建筑装璜的游击队的管理办法。
　（五）娱乐业餐饮服务业：
　笔者认为是目前最大黑洞。特别是服务业涉及面广、门类繁多，制假贩假发票犯罪分子瞄准的主要目标也就是娱乐、餐饮和其他服务业，其猖獗和泛滥达到惊人程度，控管乏力。建议：
　一是加大宣传力度。像少数品牌广告一样在报纸、广播、电视内外网等媒体上狂轰滥炸，大力推行有奖发票，宣传发票管理和_的重要，使公民在消费同时自觉索取发票；
　二是必须下猛药、出重拳。即除加强日常检查和给予重罚外，主要对查处的假发票线索紧追不放，加强与公安经案大队、国税等相关部门联手（此项工作较为薄弱，力度远远不够，需要高度重视），重拳出击，彻底摧毁制、贩发票窝点，直至追究刑事责任，并对案件进行公开典型曝光；
　三是此次新版服务业通用发票取消“有奖发票”，笔者认为是否是个错误，本身广大消费者自我_意识就淡薄，再取消有奖的刺激效应，可能主动索取的积极性就更不会高涨了。所以建议不仅不能取消，更有进一步研究如何扩大有奖发票的中奖面和提高其中奖金额度的必要。
　四是搞好典型户调查工作，为定额和行业管理打下坚实基础。市局一分局自去年以来，陆续展开对ktv、麦歌房、网吧等娱乐业，各式咖啡厅等新型餐饮行业进行典型户解剖，先后将国泰ktv、爵士岛咖啡等10余户作为典型户，通过实地消费、核查其内部收银台使用的流水单据、包间数、各种包间的最低消费、发票使用情况并结合政府公开的行业基本的毛利率等，根据《征管法实施细则》第47条，依法合理地确定其实际营业额，并召集其所涉及的行业定额户（多为中户、大户）代表坐下来实行集体评议、公开定额，使娱乐业、餐饮业定额核定、调整工作进行非常顺利。据统计一分局仅管理六科目前个体月定额105万元，几乎是去年平均月定额的一倍还多，定额面达49.44%，去年才26%。
　（六）销售不动产业：
　一是对房地产业的开发前期主要加强对各施工企业的建安营业税的关注，查实是否有假发票或是否据实填开（包括“甲供材”）；
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