如何让我们的基层工作不再迷茫？
——改进基层行政工作方法的实践与思考
结合平时工作体会，我想以一名基层工作者的身份，和大家共同交流改进基层工作方法的一些探索和思考，一家之言，没有理论，不成体系，只是有感而发。这篇报告可能会有业务的成分，但不是业务培训，而是交流工作体会；可能会有理论框架，但不作理论探讨，而是分享工作心得；可能会有工作的内容，但不是安排任务，而是反思工作方法。主要有三个方面内容：
一、为什么要改进基层行政工作方法
（一）基层工作的内容、性质和形式已发生根本变化。
1.内容从单一到综合。2006年农村综合改革之前，很多干部戏称基层工作就三件事：要钱、要粮、要命。要钱就是“三提五统”，要粮就是收公粮，要命就是计划生育。但是现在的基层工作不同以往。2018年，界首市委、市政府为了减少考评事项，探索对乡镇实行综合考评。但是纳入综合考评事项仍有6大类39项，包括主要经济指标调度、脱贫攻坚、农业发展、美丽乡村建设、文明创建，以及安全生产、环境保护、计划生育、综治维稳等一票否决的工作。工作量大，涉及面广，任务很重。
2.性质从管理到服务。以前的政府工作以管理为主，突出政府权威，重在强制性服从。很多同志依赖用行政强制或者经济处罚的手段来管理社会公共事务。通过近十几年的改革，服务已经成为基层政府的首要职能，有人形象地总结基层干部为“菩萨心婆婆嘴，橡皮肚子毛驴腿”。前不久到江苏沭阳县考察，一位县领导总结干好基层工作要有“五公”精神：愚公精神，就是要有信念、实干和坚韧；沛公精神，就是要知人善任；包公精神，就是要公正廉洁、执法如山；关公精神，就是要忠义、诚信；济公精神，就是要主动适应，善于协调。说得很有道理。近几年我们的秸秆禁烧工作之所以能成功，与其说是基层干部死看硬守“看”出来的，不如说是基层干部“服务”出来的。对此，大家一定都深有体会。秸秆禁烧期间，奔波在田间地头的，90%以上都是干部；在村里屋内悠然自得、叙闲话、拉家常的几乎都是老百姓。界首的城乡环境综合整治，刚开始也是靠干部带头干，老百姓受到感染之后，才开始跟着干。美丽乡村建设、脱贫攻坚、计划生育等也都是这样。不少基层干部对目前的工作不适应，关键是观念还没有从管理转变为服务。
3.形式从被动到主动。通过调研发现，很多乡镇都是围绕检查考核评比的指挥棒开展工作。我们在大会上、文件中说得再好，要求得再到位，如果没有督查考核的措施跟进，落实的效果肯定不会很理想。事实上，干什么、怎么干、给多少钱，主动权都不在基层。久而久之，基层干部就养成了叫干什么干什么、叫怎么干怎么干的习惯，这种被动的工作方式让基层干部疲于奔命、疲于应付。所以，从2014年开始，界首就尝试推行“重心下移、权力下放、财力下沉”。
重心下移，就是把农业农村工作的重心转移到镇村。目的是通过重心下移，压实乡镇责任，增强镇村主动工作的意识，把每个乡镇都打造成独立的战斗单元，实现“我的地盘我做主”。前提是针对每个乡镇，市里有清晰的发展定位。乡镇围绕整体定位，主动编制规划、谋划项目、研究政策、对接融资。最近，大黄、陶庙、代桥等乡镇谋划项目的思路进一步拓宽，一个乡镇能对接3—5个亿的融资。按照这种思路，乡镇会迎来一波极好的发展机遇。
权力下放，就是根据工作需要，把能下放的权力下放到乡镇。规划、国土、市容、环卫“四项职能”覆盖乡村是界首率先推行的，后来在阜阳市推广，并得到了省里的认可。现在界首又是全省综合执法权下放乡镇的改革试点。下一步，能下放的“七站八所”也都要逐步下放给乡镇管理。让乡镇干的工作这么多，相应的权力也应该下放，事实上县（市）级也不可能管得过来。
财力下沉，就是建立乡镇一 ……（快文网http://www.fanwy.cn省略2545字，正式会员可完整阅读）…… 、阜阳的会、市里的会、乡镇的会，都要参加。前段时间市委常委“两学一做”专题民主生活会上，也有同志反映会议多。后来通过梳理发现，以界首市委、市政府名义召开的大会并没有增加，但是业务性会议多了，比如脱贫攻坚、民生工程、经济运行调度等；工作部署性会议多了，很多常规性的工作往往要求专门部署安排；会议整合不够，部门与部门之间召集会议时没有沟通，导致一些同志一天在市里要参加多个会议。现在我们在各乡镇都安装了视频会议系统，一般情况下，镇村干部在乡镇就可以参加市里的会议，效果是一样的，不用往返耽误时间了。三是忙接待。接待上级的调研指导，接待同级的交流学习，接待群众的来信来访，乡镇干部普遍反映接待任务重且没有规律可循，耗费了大量的精力。
（三）工作方法训练缺失是产生困惑和疑问的根本原因。1934年，_同志在瑞金召开的第二届工农兵代表会议上，作了《关心群众生活注重工作方法的报告》。报告中说：“我们不但要完成任务，而且要解决完成任务的方法问题，我们的任务是过河，但是没有桥或没有船就不能过。不解决桥或船的问题，过河就是一句空话。不解决方法问题，任务也只是瞎说一顿。”就乡镇而言，工作方法的误区突出表现在：
1.错把检查考核评比指标当作教条。很多同志理解检查考核评比时容易犯两种类型的错误：一是教条主义，把指标体系当作教条而不是行动指南；二是经验主义，拘泥于自身的片断经验，看不到工作的全局。这两种错误认识，让不少同志虽然辛苦，但却是盲目地在工作，因此正确理解检查考核评比至关重要。
2.视遗留问题为禁区。很多地方都有这样那样的遗留问题，很多的同志碰到遗留问题就躲，躲又躲不掉，带来一定困扰。实际上，用现在的标准看以前的工作，用未来的标准看当前的工作，都不可避免地会有遗憾。遗留问题要分层次看：一是涉嫌违法违规的遗留问题。这类问题必须严格依法依纪办理，需要坚持原则、直面问题、公正处理。二是工作思路调整、工作衔接不畅产生的遗留问题。如果保持一贯的工作思路，有可能就不会产生遗留问题；但如果工作思路做过陡的调整，就可能变成遗留问题。三是不同发展阶段工作标准和要求不同产生的遗留问题。用现在的眼光去看5—10年前的项目，觉得看不上眼，认为本应该做得更好，这是工作中的遗憾。我们现在干的工作，放在几年后评价，肯定也会有很多不足和遗憾，这是事物发展的客观规律，要正确对待，不必大惊小怪。
3.不能正确对待文件和会议。很多同志总是抱怨文件会议多了，不能正确认识，更不会合理利用。其实，也可以利用开会看文件之机思考工作。我有个习惯，工作笔记本喜欢用活页的，开会或者听工作汇报时，纸的一面记录领导讲话或者下属的汇报内容，另一面记录自己对工作的思考和下一步工作安排，我的很多工作思考就是这样来的。阅文参会了，但没有影响工作，反而促进了工作，关键是怎么认识对待。
4.不能克服内心的抵触情绪。有些同志向我汇报工作，说单位的某某干部不行，能不能调走，这就是典型的抵触情绪。还有对老百姓的抵触情绪，群众稍微不配合工作就说是刁民，说这个地方的人“赖”。基层干部首先要在内心接受群众路线，要经常反思自己是否真正坚持了群众路线。市委、市政府旗帜鲜明地实施道德引领工程，宣传界首民风淳朴，就是这个道理。在界首我每天坚持步行上下班，公车改革前后都一样，就是让上访的老百姓能够找着我。刚开始的时候，上访群众是“前呼后拥”的，过了一段时间，上访群众就不围我了。原因很简单，就是我们通过信访联席会议的机制以及主动约访、带案下访等方式，把能解决的尽量解决到位，实在解决不了的解释沟通到位，这样做以后，群众是不会胡搅蛮缠的。
产生以上误区的主要原因是缺乏工作方法训练。一是不会“牵牛鼻子”，掌握不了工作的主动权。抓工作要从头开始梳理，梳理到最后，整个工作就顺了。比如刚才讲的检查考核评比，只要把工作标准定高，按照既定思路干好工作，检查评比的结果自然不会差。二是不会“弹钢琴”，没有把握住工作的重点。“弹钢琴”要求十个手指都要动起来，不能有的动有的不动，关于“弹钢琴”方法，请大家认真学习_同志《党委会的工作方法》。三是不会反思提升，没有养成良好的工作习惯。绝大部分的基层干部没有接受过系统性的工作方法训练，接到任务后叫干什么就干什么，遇到问题头痛医头、脚痛医脚，没有自己的思考，只能机械地罗列，导致工作方法多少年还是老一套。
（四）基层工作方法改进的基本法宝是群众路线。
1.民心可聚不可散。开展面向社会的工作一定要充分发动群众，争取得到老百姓的参与、理解和支持。违法建设防控、非法载客三轮车整治、城乡环境综合整治，这几项工作界首干得都还不错。违法建设防控自2013年9月30日动员会以来，没有新增一处违法建设，包括在建的1200处全部停工，怎么实现的？就是老百姓支持；非法载客三轮车整治，前后历时4个月时间，5100多辆三轮车全部取缔，没有一分钱补偿，没有群众上访，怎么实现的？也是老百姓支持；城乡环境综合整治，实现了对自然村的全覆盖，并且建立了长效机制，怎么实现的？还是老百姓支持。我有时一个人下乡，老百姓也不认识我，让我到家里喝茶，到饭点了留吃饭，使我很感动。有这么淳朴的群众，我们有什么理由不为他们多做些服务工作？
2.士气可鼓不可泄。作为单位的“一把手”，怎么抓好班子带好队伍，让大家愿意跟着你干，这非常重要。可以批评人，但不要侮辱人。在界首我经常批评人，有时批评得很重，但是工作上的批评是就事论事，批评了以后我自己也不往心里去，一般还会再与当事人做个沟通交流谈心、鼓鼓劲。希望大家能正确对待批评意见。
在基层工作的这几年，以下几点体会比较深刻：一是没有落后的群众，只有落后的干部。最近我们在某村拆迁，以前大家说这个村的人“赖”，但是征地拆迁时，却没有一户上访的。实际上，征地拆迁过程中最难缠的永远不是百姓而是干部，最后拆不掉的一定有干部撑腰。所有工作到最后推动不了，工作阻力绝大多数在干部身上。所以，良好的社会风气来自良好的党风政风，干部不能瞧不起老百姓。二是没有十全十美的人，也没有一无是处的人。作为单位主要负责同志，关键要善于发现一个人的优点，知人善用，把每个人的优点发挥到极致。如把细心较真的同志、善谈交友的同志分别放在各自适合的岗位上，可以更充分地发挥他们的长处。三是没有不重要的岗位，只有不重要的人。有的同志认为，到了一个闲职岗位上，就可以歇歇了，这恰恰错了。在我看来所有岗位都是一样的。我在省、市、县、区三级政府工作过，也先后在事业单位、国有企业、研究机构、行政机关等岗位工作过。我的体会是，看不起自己的岗位就是看不起自己，看不起自己的人就不能指望得到别人发自内心的尊重。四是没有完美的个人，只有优秀的团队。永远不要认为单位离开我就不转了。干成一件事，技术骨干和领导的核心作用很关键，但是大家一定要相信：干大事一定要有一个团队，否则，想干成事是不可能的。五是当你抱怨周围绝大多数人和事的时候，就应该反思自己。当你觉得看周围的人都不顺眼的时候，肯定是你自己有问题。俗话说“宰相肚子里能撑船”，到一定的领导岗位上以后，如果总是用挑剔的眼光看待周围的人和事，其他人都一无是处，这是无法有效开展工作的。当然，当遇到原则性问题时，该斗争仍然要坚持正确的立场进行斗争，不能一味地随大流、和稀泥。
二、如何让基层行政工作不再迷茫
很多同志，尤其是各单位的“一把手”，每天面对纷繁复杂的事务性工作，常常疲于应付、一筹莫展，其主要原因是没有抓住重点，没有抓住推进工作的切入点，头疼医头、脚疼医脚，始终处于被动局面。我的体会是要重点抓四大核心领域，有针对性地推进几项具体工作，这是抓基层行政工作的基本方法。
四大核心领域：规划、项目、预算、政策。通过规划确定工作的范围和方向，通过项目明确工作的内容和抓手，通过预算规定资金的来源和去向，通过政策保障工作的推进和落实，四者形成一个完整的闭合循环，行政工作，尤其是经济工作概莫能外。围绕这四项工作，我们建立了一系列的领导小组会议、委员会会议等议事机制，比如围绕规划，建立了规委会、土委会等议事制度；围绕项目，建立了政府投资项目管理委员会会议、招商引资委员会会议议事制度；围绕预算，建立了财经领导小组会议、经济责任审计领导小组会议议事制度；围绕政策，完善了政府常务会、各类专题会等一系列议事决策的会议制度。具体到每个乡镇街道、每个部门也是如此。把上述四个方面全面梳理清楚，就一定会找准工作的思路和方法。
几项重点工作：即牵涉全局或敏感复杂的业务工作。虽有分管领导，但必须由“一把手”抓，由我亲自过问。就界首当前工作格局来说，这类工作有六项：脱贫攻坚、_、教育、卫生、环保、城市建设。脱贫攻坚，是政治任务，统领经济社会发展全局，仅靠分管领导难以统筹；_点多面广、敏感性强，每个副市长分管领域都有信访问题，仅靠分管领导不易协调；教育和卫生工作基础薄弱、老百姓关注度高，而且这几年出现了严重的滑坡，需要重点抓；环保已上升到生态文明建设的高度，且目前欠账太多，必须下大力气整顿；城市建设理念正在转变，机制正在磨合，队伍正在锻炼，而项目实施无论是在数量上，还是在品质要求上均有极大提高，工作推进中很多同志都有诸多不适应，有必要强化统筹调度。因此，我们建立了六个联席会议制度。从实践效果看，这种设计比较合适。
（一）通过规划确定工作的范围和方向。
1.基层要重点做好哪些规划？
（1）国民经济和社会发展规划。五年规划是社会主义制度优势的集中体现。苏联建立第一个社会主义国家后，斯大林提出“社会主义要按计划进行”。于是，苏联在1929年4月通过了第一个国民经济发展计划（1928－1932年）。新中国成立以后，照搬苏联模式，从1953年开始，编制了第一个“五年计划”，从2006年开始，“五年计划”变成“五年规划”。国民经济和社会发展规划的意义在于通过规划明确未来五年要干什么，要做哪些事。
（2）城乡规划。城乡规划由城市规划以及乡镇规划、村庄规划和社区规划等组成，周期一般为20年，更长时间的也有，比如上海市城市总体规划，就从2018年编到2040年。除了总规之外，还有各类专项规划、控制性详细规划和修建性详细规划。习近平总书记说：城市规划在城市发展中起着重要引领作用，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。我们常说，城市建设一定要少干或者不干让自己后悔的事。界首这几年先控违再建设，对农民建房也进行控制，这也是落实规划的需要。界首667.3平方公里，80.2万人，农村建设用地面积17万亩，户均集体建设用地面积0.97亩，而且大部分村庄的房子没有人住，老百姓盖房实在是浪费。按照界首目前的人口状况，如果规划科学，7万亩地就足够解决农村老百姓的住宅问题，可以腾出10万亩耕地。10万亩耕地什么概念？重庆有成功的地票交易经验，近期，江苏也有意在苏南和苏北之间启动建设用地指标交易。不久的将来，如果放开省内地票交易，一亩地的指标至少能够卖30—40万，按照最低价格算，30万元一亩，10万亩指标可以卖300亿，如果有300亿投入界首农村搞建设，农村会是什么样子？
（3）土地利用总体规划。多年来，阜阳发展受限很多，最关键一点是土地利用总体规划没有编好。土地利用总体规划是国家对土地资源自上而下的一种_，是以供定需，而不是按需供应，通过对土地利用规划指标层层分解，传达明确的控制导向，其中涉及的主要指标有耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地规模和土地整理复垦开发面积等，这些主要指标的用途就是要明确土地利用结构，对基本农田和建设用地等进行分区。从基层工作的角度说，当前必须干好一件大事，就是全域性永久基本农田的划定。全域性永久基本农田的划定意义有多大？如果基本农田不划定好，未来5—10年想干的事肯定是干不好的。阜阳的基本农田占比是90%多，比例太大。当前要做的就是通过土地利用总体规划的调整，把想用的地从基本农田中划出来。但依靠的不是规划，而是项目，规划调整一定要有项目支撑。
（4）多规合一。2012年9月7日，李克强总理在省部级领导干部推进新型城镇化研讨班座谈会讲话中要求：在市县层面探索经济社会发展规划、城乡规划、土地规划“三规合一”。2013年12月中央城镇化工作会议上，要求建立统一的空间规划体系。后来在全国28个地区开展“多规合一”试点。“多规合一”的底图是二调的土地利用现状；底盘是建设用地规 ……（未完，全文共27483字，当前只显示6616字，请阅读下面提示信息。收藏如何让我们的基层工作不再迷茫？——改进基层行政工作方法的实践与思考）
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